Ulkopolitiikka perustuslain ja pelivaran näkökulmasta

Viimeaikainen ulkopolitiikan johtaminen on saanut niin kirjoitetussa kuin sähköisessä-kin mediassa paljon huomiota. Risto E. J. Penttilä kirjoitti Helsingin sanomien (25.4.2004) debatti-palstalle, jossa hän osoitti syvän huolensa Suomen ulkopolitiikan johtamisesta ja johdosta. Penttilän mielestä nykyinen perustuslaki sisältää ulkopolitiikan osalta karkean ”valuvirheen”, joka mahdollistaa poliittisen valtataistelun ja jättää tilaa väärinkäsityksille.

Perustuslain 93 § toteaa yksinkertaisesti, että ”Suomen ulkopolitiikkaa johtaa tasavallan presidentti yhteistoiminnassa valtioneuvoston kanssa”. Presidentille on perustuslaissa luotu yhteistoiminnan velvoite, joka estää presidenttiä toimimasta yksin. Perustuslain uudistuessa eduskunta puhui juhlallisesti parlamentarismin voittokulusta, jolla haluttiin korostaa eduskunnan ja valtioneuvoston muuttunutta asemaa varsinkin ulkopolitiikan alalla, jota perinteisesti on pidetty pelkästään presidentille kuuluvana politiikan alueena.

Penttilän mainitsemia ristiriitoja ja kitkan mahdollisuuksia aiheuttaa juuri se, että perus-tuslain 93 §:n toisessa momentissa on kohta, jossa Euroopan unioniin liittyvien asioiden valmistelu on siirretty valtioneuvostolle. Ongelmalliseksi ko. momentin tekee juuri se, että Euroopan unionilla on oma ulkopolitiikkansa, joten presidentti on hieman oudossa välikädessä. Miten presidentti johtaa ulkopolitiikkaa, jos Euroopan unioniin liittyvistä asioista päättämisoikeus on hallituksella ja eduskunnalla? Presidentin tulisi johtaa yleis-tä ulkopolitiikkaa, mutta jos käsiteltävät asiat liittyvät Euroopan unioniin, valtioneuvos-to ja eduskunta ovat johtavina ja päättävinä eliminä.

Mikä sitten on ulkopolitiikkaa ja mikä ei? Kun entistä globaalistuneemmassa maailmas-sa ilmiöt ovat valtioiden ja poliittisten rajojen ylittäviä, on mahdotonta vetää rajoja. Eu-roopan unionin oma hiljakseen syvenevä ulko- ja turvallisuuspolitiikka mutkistaa Suo-men omaa ulkopolitiikkaa, joka on tähän asti nojannut lähinnä liittoutumattomuuteen. Ristiriitoja varmasti syntyy, kun linjauksia asioiden välillä on vaikea tehdä ja joidenkin asioiden kohdalla useampi kuin yksi toimija voi kokea olevansa pääasiallinen päätöksentekijä. Antero Jyrängin (2000, 206) mukaan ulkopolitiikkaan muodostuu selkeästi kaksihuippuinen johto.

Ideaalitilanne ulkopolitiikan johdossa olisi joidenkin oikeusoppineiden mielestä se, että perustuslaki olisi kirjoitettu hyvinkin tarkkaan sanamuotoon. Syntyisi ”perustuslaillinen paratiisi” (Kauppi 2002), jossa kaikki toimijat tietäisivät tasan tarkkaan oman asemansa ja roolinsa. Tällöin ei jäisi enää tilaa väärinkäsitysten luomiselle ja päätöksentekijät voisivat keskittyä asian ratkaisemiseen ja poliittisen vastuun täyttymiseen. Juuri tätä Penttilä perää kirjoituksessaan. ”Valuvirhe” siis mahdollistaa taistelun poliittisen vallasta. Penttilän omana ratkaisuehdotuksena onkin perustuslain pikainen korjaaminen.

Ikävä puoli lain kirjaimessa on se, että laki raahautuu aina todellisuuden perässä. Todel-lisuutta ja valtaa itsessään on käytännössä mahdotonta rajoittaa lain kirjaimella. Perus-tuslaki, jossa määriteltäisiin kaikkien toimijoiden rooli sanatarkasti ja täysin aukotto-masti on varmastikin mahdoton tehtävä. Jyränki (2000, 4) huomauttaakin, että ”perus-tuslain kirjaimen pysyessä ennallaan, käytännöt, sovellutukset ja tulkinnat voivat mer-kittävästi vaihdella.” Nykyinen perustuslaki on näin ollen huomattavasti tarkempi ja määrätietoisemmin muotoiltu kuin aiemmin voimassa olleet, mutta perustuslain muoto on edelleen ja tulee olemaan tulkinnanvarainen.

Tulkinnanvaraisuudelle on hyvä syy. Koska lait tulevat aina olemaan tietyllä tavalla jäljessä olevasta todellisuudesta, on sula mahdottomuus, että lain kirjoittajat olisivat hioneet lain sellaiseen muotoon, joka toimisi kaikissa tulevissa tilanteissa. Säädökset ja pykälät on jätetty avoimiksi ja tulkinnanvaraisiksi, jotta poliitikoilla ja päätöksenteki-jöillä olisi ns. liikkuma- ja pelivaraa tilanteissa, jotka vaativat epätavallisia linjanvetoja ja päätöksiä (Kiljunen 2000, 105; Uimonen 2001, 341). Hyvä esimerkki tilanteesta, johon nykyaikana Suomenkin on täytynyt varautua on mahdolliset ympäristöonnettomuus tai terrori-isku. Tällöin on varmastikin parempi, että poliittisilla toimijoilla on vapaat kädet tarvittaessa soveltaa lainsäädäntöä ja luoda uusia käytäntöjä tilanteen selvittämi-seksi.

Peli- ja liikkumavara mahdollistavat siis politiikan tekijöille vapaat kädet toimia. Tietysti perustuslaki rajoittaa ja luo selkeitä rajan vetoja toimijoille, jolla estetään mahdolliset ylilyönnit. Perustuslain uudistaminen ulkopolitiikan osalta oli itsessään pitkällinen prosessi, joka varsinaisesti alkoi, kun silloinen pääministeri Mauno Koivisto kieltäytyi hyppimästä presidentti Urho Kekkosen pillin mukaan (ks. Uimonen 2001). Nykyisestä perustuslaista onkin sanottu, että sen pääasiallisena tarkoituksena on estää uuden kekkosmaisen johtajuuden kausi, jossa presidentti toimii suvereenisti ja omapäisesti.

Suomen nykyinen ulkopolitiikka toimii siis kaksihuippuisena järjestelmänä, jossa presi-dentti vastaa ulkopolitiikan johdosta ja pääministeri hallituksen ja eduskunnan kanssa Euroopan unioniin liittyvistä asioista. Joidenkin näkemysten mukaan (esim. Penttilä) nykyinen toimintamuoto ei pysty toimimaan tarvittavan nopeasti, kun kyseessä on akuutti tilanne. Mahdolliset ristiriitatilanteet mutkistaisivat päätöksentekoa entisestään. Käytännön kokemusta tällaisesta ristiriitatilanteesta ei Suomella nykyisen presidentin ja hallituksen ajalta vielä ole.

Omasta mielestäni on mielenkiintoista, että presidentin virka halutaan kärkkäimmissä kannanotoissa lakkauttaa tai muuttaa pelkästään muodolliseksi. Keskustelussa perustuslain muodosta monesti ehdotetaan, että valta keskitettäisiin pelkästään hallitukselle ja pääministerille. Tilanne ei kuitenkaan mielestäni merkittävällä tavalla muuttuisi, koska muutoksen jälkeen päättämässä olisi edelleen joukko ihmisiä, eikä yhtä auktoriteettia, joka sanelisi suunnan ulkopolitiikalle. Itse näen presidentin aseman tietynlaisena erotuomarina ja mielipiteenmuodostajana nykyisessä mallissa.

Viimeistä sanaa perustuslain muodosta ja ulkopolitiikan johtajasta on tuskin vieläkään sanottu. Hyvinkin lyhyessä ajassa muotoiltu alkuperäinen perustuslaki Suomen itsenäis-tymisen ajalta sisälsi hyvin suuren poliittisen ristiriidan. Perustuslakiin tuli aineksia mo-narkiasta, vaikka valtiomuodoksi tulikin tasavalta (Jyränki 2000, 16). Kompromissina ristiriitaan luotiin presidentille huomattavan suuri valta suhteessa hallitukseen ja eduskuntaan. Tarvittiin kuitenkin presidentti Kekkonen ennen kuin poliittiset tahot alkoivat kokea ristiriitaisuuden presidentin vallan ja tasavaltalaisuuden välillä.

Kun parlamentarismin suuri pyörä pantiin pyörimään uudessa perustuslaissa, nähtäväksi jää, mitä presidentti tekee. Poliittista painostusta ulkopolitiikan johtajaa kohtaan tullaan varmasti näkemään nyt, kun johtamista tulisi harjoittaa entistä vähemmillä oikeuksilla ja vallankäytön mahdollisuuksilla. Tässä tilanteessa korostuukin perustuslain velvoite yhteistoimintaan. Ei siis ole enää yhtä yksittäistä toimijaa, joka voisi sanella miten toimitaan. Presidentti on vastuussa toimistaan suoraan kansalle, vaikka häntä ei voidakaan erottaa. Istuva hallitus vastaa toiminnastaan eduskunnalle ja tarvittaessa uusi hallitus on mahdollista vaihtaa muutamassa päivässä. Selvää tietysti on, että poliittinen painostusvalta on uuden perustuslain myötä hallituksella ristiriitaisissa tilanteissa. Hallitus ei varmastikaan suostu ottamaan vastuuta kaikista päätöksistä ja voi tarvittaessa painostaa presidenttiä eroamisella. Teija Tiilikainen (2003) toteaakin vallitsevan tilanteen olevan kompromissiratkaisu parlamentaarisen ja presidenttijohtoisen järjestelmän välillä. Tiilikainen korostaa, että järjestelmän toimivuus edellyttää toimijoilta lojaalisuutta toisiaan kohtaan. Näin voidaan vallitsevan järjestelmän myös toimineen, kuten mainitsin, näkyviä ristiriitoja presidentin ja hallituksen välillä ei ole ollut.

Kaiken kaikkiaan voitaneen presidentin ja hallituksien onnistuneen tähän saakka toimi-maan perustuslain luomien edellytysten mukaan. Uudistuspaineet perustuslakia kohtaan ovat olleet vähäisiä, mutta olettaa sopii, että jos ristiriidat repisivät ulkopolitiikkaa Suomessa, uutta perustuslain muotoa haettaisiin hyvinkin nopeasti. Nykyinen johtamisjärjestelmä on tietenkin vielä alkutaipaleella urallaan eikä sen hyvät tai huonot puolet ole vielä päässeet näkyviin. Tulevaisuus näyttää, kuinka kukin poliittinen toimija säilyt-tää roolinsa ja kuinka paljon politiikan vaatimaa pelivaraa voidaan vielä kaventaa.



Lähteet

Jyränki, Antero 2000. Uusi perustuslakimme. Jyväskylä: Iura nova.

Kauppi, Niilo 2002. Perustuslakiuudistuksesta poliittisena hankkeena. Pääkirjoitus. Po-litiikka 44:1, 1-3.

Kiljunen, Kimmo 2000. Presidentti ja ulkopolitiikka. Teoksessa Kiljunen, Kimmo (toim.) 2000. Minun mielestäni Tarja Halonen. Hämeenlinna: Presidentti 2000 ry, Länsimäen sosialidemokraatit tuki r.y

Penttilä, Risto. 2004. ”Valinnan paikka, rouva presidentti”. Helsingin sanomat 25.4.2004, D5.

Suomen Perustuslaki 11.6.1999/731.

Tiilikainen, Teija. 2003. Suomen ulkopoliittinen johtamisjärjestelmä uuden perustuslain mukaan. Politiikka 45:3, 212-222.

Uimonen, Risto. 2001. Riisuttu presidentti. Kuinka valtionpäältä vietiin valta ja hänestä tehtiin tavallinen kuolevainen. Juva: WSOY.